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罗志恒系粤开证券首席经济学家、研究院院长、中国首席经济学家论坛理事

导读

广州—深圳“双核”是广东高质量发展的核心引擎，也是国内重要的创新载体、产业基地、消费中心。但广深城市发展基础、模式、路径甚异，经济、财政、民生、市场建设互有优劣，广深经济总量对比经历了差距缩小、深圳反超，再到广州追赶、广深重新接近的局面。本文聚焦广州和深圳的比较，重点回答以下问题：广深经济格局变化的背后有怎样的时代和自身原因？广州与深圳的产业结构有何差异？广州与深圳财政形势如何，分别对中央和省级财政的贡献如何？未来广深城市发展还有哪些独特优势？在广州经济规模弱于深圳的当下，广州作为国家中心城市，如何谋求更大的提升空间、为经济大省挑大梁做出更大贡献？

摘要

广州和深圳是我国内地除直辖市外经济体量最大的两个城市，2023年GDP规模分别达到3.04、3.46万亿元，贡献了全国GDP的2.4%、2.7%，以及广东省GDP的22.4%、25.5%。从体量看，已相当于中国台湾地区的57.0%、65.0%，中国香港的112.5%、128.2%。

第一，“三十年广州、十年深圳”体现华南第一城的变迁，2018年以来广深差距重新收窄。广州坐拥千年商都、广东省会的优势，在改革开放后三十余年的时间里稳居华南第一城。深圳凭借“深圳”，持续拉近与广州的差距。最新修订的数据显示，2012年深圳GDP首次超过广州，2018年广深相对差距达到最大，广州GDP为深圳的83%，随后差距重新收窄，2023年广州GDP为深圳的88%。

第二，临港不如临“港”，区位禀赋、经济要素等方面呈现“穗弱深强”。一是广深地理区位特征各异。广州是“千年古港”，因贸易而兴，但内河航运式微导致优势下降；深圳因毗邻香港而成为特区，抓住地理优势、政策优势积极支持创新创业，大力布局出口导向型产业。二是广州政区土地面积大于深圳，但农村区域占比高，工商业建设用地指标反而不多，且地块零散破碎，受土地的制约更严重。三是与广州相比，深圳吸引了更年轻、更高学历的人口，有利于劳动、知识密集型产业发展。

第三，广州的城市定位从以往的强调都会门户功能，转向侧重老城市新活力、“四个出新出彩”，发展重点从商贸物流功能转向科技创新、先进制造业、现代服务业等，启动人工智能与数字经济、城市更新“双引擎”，加快城市发展的数字化、绿色化、国际化转型，建成国际一流智慧城市，实现新时代的高质量发展。深圳立足于经济和创新中心的定位，紧抓数字经济、金融服务等重大机遇，成功实现城市经济稳定增长。

第四，从经济结构看，广深产业结构不同，增长路径各异，广州依托汽车、化工、电子三大支柱工业和服务业，更多体现当地消费需求变化，深圳电子、信息服务和金融业较强，经济外向度、外溢性高，且创新投入和产出更集中。广州传统制造业占比较高，传统服务业功能齐全，而深圳电子制造营收超过广州全部工业营收，服务业以金融、信息为特色。这一差异的背后，或与汽车和化工处于转型关口、产业空间布局差异、人口和劳动力结构、服务业劳动生产率等因素有关。科技创新方面，目前广州的R&D强度和企业研发投入均弱于深圳，全省高技术制造业和先进制造业集中于深圳。截至2023年末，广深分别有A股上市公司154家、419家，2024年世界500强企业榜单分别上榜6家、10家。

第五，从财政看，广州对省级财政贡献高，而深圳财政自留比例较高，广州一般公共预算可用财力约为深圳的一半，导致广州更加依赖土地出让收入。一方面，广州筹集的各级一般公共预算收入合计仅为深圳的三分之二，或与经济总量、产业结构等差异有关（详见《广州、深圳财力差异大解密》）。另一方面，经过“分税制”的初次分配，以及转移支付与上解的财政再分配，广州创造的一般公共预算收入归属中央、省级、市县财政的比重为57：10：33，深圳则为57：1：42，自留比例的差异达到9个百分点，导致广深可用财力差距更加明显。

第六，与深圳相比，广州基础设施和公共资源较为充足，为城市的宜居环境提供支撑，进而有望吸引劳动者前来定居和工作，或能够成为人口集聚、产业发展、经济繁荣的重要支撑。广州的交通、教育、卫生等公共资源总量与人均资源普遍优于深圳。交通方面，广州、深圳高速公路里程分别为1133、397公里，全市货运量分别为9.1、4.1亿吨，全市客运量分别为1.7、1亿人次，市政道路面积分别为2.2、1.5亿平方米。教育方面，广州集聚了全省过半高校（84家），深圳仅有10家。卫生方面，广州和深圳分别有298、151家医院，其中三甲综合医院20、15家，执业医师6.9、4.7万名，常住人口每万人医师数36.6、26.4名。

第七，金融中心的优势，或将推动深圳继续成为全球创新高地。深圳是深交所所在地，对证券、基金和上市公司天然具有吸引力，金融业法人、存贷款余额、创投活动等多个指标均高于广州。由于深圳企业通过资本市场、投资机构融资更为便利，高技术、双创等领域企业乐于落地深圳。广州作为广期所所在地，对于期货机构具有一定吸引力。

第八，对标深圳乃至世界顶级城市，广州未来可以从五个方面发力。一是坚持发展实体经济，深耕新能源汽车、电子信息、生物医药、互联网和电子商务等赛道。二是优化顶层设计，例如调整优化市与区之间的财政收入分享方案，为各区招商引资提供合理的激励机制。三是加大科技和教育投入，借鉴深圳本世纪以来新建和引进高水平研究型大学的经验，研究新建1-2所世界一流研究型大学。四是深入开展土地整理和盘活低效用地，破除经济发展障碍因素。五是增强金融服务科技和产业发展的能力。

风险提示：预期政策环境超预期；统计和测算数据有偏差

目录

一、千年商都与“深圳”：各有千秋的广深经济总量、地理区位与城市功能

二、“内向”的广州、“外向”的深圳：不同的产业结构与不同的增长动力

三、省府门户vs“计划单列”：谁对中央和省级财政贡献更大？

四、广州与深圳城市竞争力具有哪些独特优势？

五、对广州未来政策导向的思考

正文

一、千年商都与“深圳”：各有千秋的广深经济总量、地理区位与城市功能

广州和深圳并立于岭南大地，屹立于改革开放潮头，为全国和全省经济增长作出很大贡献。广州是国家中心城市，也是中国南方的千年商都，地区生产总值从1979年的48.8亿元增加到2023年的3.04万亿元，按不变价格计算增长了144倍，年均增长12%，较全国平均增速高出3个百分点。深圳是我国第一批经济特区，走出了一条“深圳”的发展道路，生产总值从1979年的2亿元增加到2023年的3.46万亿元，按不变价格计算增长了3009倍，年均增长20%。2023年，广州和深圳GDP占全国的2.4%、2.7%，广东的22.4%、25.5%，相当于中国台湾地区的57%、65%，中国香港的112.5%、128.2%。

1、经济总量：2012年深圳GDP总量超越广州，2018年后差距重新有所缩窄

深圳建市以后经济飞速发展，经济规模逐步赶上广州。2000年，深圳GDP规模相当于广州的89%，2010年则达到广州的95%。根据第四次经济普查（以下简称四经普）数据修订后的GDP数据显示，2012年深圳GDP首次超过广州，并保持领先至今。这一时间点早于过去普遍认为的2017年。2018年，广深差距达到极大值，广州GDP相当于深圳的83%。此后广深差距重新收窄，2023年广州GDP相当于深圳的88%。从人均看，广州人均GDP一直低于深圳，2023年广州人均GDP为深圳的83%，与2018年的76%相比，差距亦有收窄。

2、地理区位：良港造就广州，“香港”成就深圳，区位差异是“深升穗降”背后的因素之一

广州是珠江出海口附近的天然良港，交通便利，背靠珠江流域广阔腹地，面向海上丝绸之路，因而成为了华南地区经济中心和商贸都会。然而，随着内河航运的式微，“千年古港”造就的广州区位优势相对下降，枢纽地位也面临一定的挑战。

深圳处于珠江口东岸，以低丘陵地为主，由于毗邻香港而成为改革开放的前沿，地理区位、特区政策优势、创新活力、营商环境等优势相辅相成，外向型产业加快落地，支撑城市经济发展。

事实上，地理并非最具决定性的因素。2022年深圳集装箱吞吐量较广州高出20%，但是进出口总额超过广州的三倍，或体现了高技术产业对深圳的支撑。

3、自然资源：广深自然资源不算丰富，且面临土地指标的瓶颈

从矿藏和水资源看，由于地理相近，广州和深圳资源差异不大，矿藏资源较少，但水资源较多，为常住人口和制造业用水需求提供较好的承载力。

从土地资源看，广深受到的土地约束具有不同特点。一方面，深圳辖域面积（不含深汕）仅是广州的四分之一，发展空间明显受限。另一方面，广州辖域面积大，但农村区域比重高，城区面积（俗称“主城区”）仅为2256平方公里，与深圳不相上下，加之广州相关规划确定了生态和农业空间占比不低于2/3，要求比深圳严格，不同原因叠加导致广州城市建设用地指标长期以来一直较少（725平方公里），低于深圳（980平方公里），尤其是工业用地明显偏少。近年来，深圳将深汕合作区纳入直接管理，有效扩大土地空间，广州则加快共建广清合作区，促进节约集约用地。

4、常住人口：广州人口总量多于深圳，深圳高学历人口比重高，两城劳动力优势仍然显著

随着我国城市化进程推进，人口进一步向一线城市集聚，尤其是深圳常住人口总量快速上升。2000年至2023年，广深常住人口分别从995、701万人增长到1883、1779万人，年均增长2.8%、4.1%。深圳常住人口从相当于广州常住人口的70%上升到广州的94%。

从结构看，深圳在高学历劳动者方面优势突出。第七次人口普查数据显示，广州、深圳劳动年龄人口占比为74.7%、79.5%（全省平均68.8%），老龄化率（65岁占比）分别为7.8%、3.2%（全省平均8.6%）。大学学历人口比重达到27.3%、28.8%（全省平均15.7%），高中比重49.3%、49.5%（全省平均33.9%）。

从人口密度看，深圳较广州更高，深圳生活环境较为拥挤，广州居住环境小幅略优。广州、深圳建成区面积分别为1366、962平方公里，人口密度分别为6070、8889人/平方公里，均高于全省、全国平均水平。

5、城市定位：广州从强化都会门户功能，转向突出老城市新活力和“四个出新出彩”，深圳着力推动经济发展与科技创新

规划是发展的引领，是政府优化宏观调控，加强对经济社会的调节、治理与服务的重要手段，也是特定区域发展战略与功能定位的反映。合理科学的发展规划，能够明确经济社会发展路径，有利于引导社会汇聚共识、凝聚力量，推动发展水平迈上新台阶。

从广州的规划看，以往“国际都会”“门户城市”是城市定位的高频词汇，把建设面向世界、服务全国的国际大都市，优化交通运输、商贸、生产力等城市功能布局，打造现代文化名城作为主要发展目标。2018年总书记视察广东时，对广州提出了实现“老城市新活力”和“四个出新出彩”的重要指示和殷切期望。此后，广州充分发挥国家中心城市和综合性门户城市引领作用，对标最高最好最优，科学谋划、建设和发展，着力提升城市发展能级，城市核心竞争力和国际影响力大幅跃升。在“十四五”规划纲要中，广州明确要突出创新在现代化建设全局中的核心地位，推动科教资源形成技术和产业发展优势，把发展着力点放在实体经济上，培育现代产业体系与战略性新兴产业增长引擎，打造先进制造业强市和现代服务业强市，建设国际性综合交通枢纽、国际消费中心城市，完善现代化国际化营商环境，抓好人工智能与数字经济战略引擎工程，建成国际一流智慧城市。2024年广州市高质量发展大会上，广州市委书记提出要“二次创业”再出发，大干十二年、再造新广州，到2035年经济总量翻一番，要一体推进科技创新强市、教育强市、人才强市建设，推动科技与产业双向奔赴、城市与大学相互赋能，聚力做强智能网联与新能源汽车、新型显示、集成电路、生物医药、海工装备、新型储能、商业航天、低空经济等新兴产业，积极抢占人形机器人、生命科学、蓝色能源等未来产业新赛道，优化提升服装箱包、美妆日化、食品等都市消费工业，加快建设金融强市、定制之都、数字广州。

从深圳的规划看，“经济”“科技”等概念在历次规划中密集出现，反映了深圳立足于经济和创新中心的定位，紧抓数字经济、金融开放等重大机遇，经济和科技实力迈上新台阶。深圳“十四五”规划纲要指出，总书记寄望深圳在建设社会主义现代化国家新征程中作出新的更大贡献，赋予深圳新时代的历史使命，“十四五”期间要抢抓建设粤港澳大湾区、深圳先行示范区和实施综合改革试点重大历史机遇，率先实现社会主义现代化，经济实力、发展质量跻身全球城市前列，研发投入强度、产业创新能力世界一流，文化软实力大幅提升，公共服务水平和生态环境质量达到国际先进水平，到本世纪中叶成为竞争力、创新力、影响力卓著的全球标杆城市。深圳市委书记也在广东省高质量发展大会强调，要坚持以加快发展新质生产力来加快推动高质量发展，加快建设具有全球重要影响力的产业科技创新中心和先进制造业中心，加快攻坚更具国际竞争力的高质高效的现代化产业体系和现代化经济体系。

针对广深“双城联动、比翼双飞”，两市“十四五”规划纲要均进行了安排部署。内容包括加强广深综合改革联动，深化产业规划和项目布局对接，协同布局和共建共享重大科技基础设施，共建广深港和广珠澳科技创新走廊，推动广深制造业迈向全球价值链高端等。广州方面提出，全力支持和学习深圳综合改革试点，广深要依托汽车、智能装备、生物医药、新一代信息技术等领域基础优势携手打造世界级产业集群，携手探索要素市场化配置改革，提升市场和公共服务一体化水平。同时，用好省同等力度支持广州和特事特办工作机制，争取省将赋予深圳的省级管理权限一并赋予广州。深圳方面提出，研究广深共建世界新兴产业、先进制造业和现代服务业基地，全面深化在教育、医疗、文化、旅游、人才、就业、生态等领域的合作发展，强化交通基础设施对广深双城联动的支撑。

二、“内向”的广州、“外向”的深圳：不同的产业结构与不同的增长动力

广深经济总量的相对变化，与二、三产业增加值的变化直接相关，即深圳凭借以电子为主的制造业和以金融、信息服务为主的服务业实现对广州经济总量的追赶，而2018年以来差距的收窄，则与广州服务业强势增长有关。从占比看，广州和深圳产业结构均以服务业为主，工业比重持续下降。其中，广州偏向传统制造、传统服务业，内需动能强，深圳电子制造、信息服务和金融业突出，外向度、外溢性较高。

（一）工业：广州拥有汽车、电子、化工三大支柱产业，深圳电子制造“一业独大”

从总量看，广州与深圳工业增加值差距拉大。2003年以来，广州工业增加值一直低于深圳，具体又分为两个阶段。2015年以前，广州工业增加值约为深圳的0.8倍左右，但2016年后差距进一步拉大，目前仅为深圳的0.6倍。

从营业收入看，深圳电子制造“一业独大”，营收超过广州全部工业营收。2022年广州、深圳工业企业营业收入分别为2.52万亿元、4.66万亿元。广州的汽车、电子、化工、电力、电气机械等行业营收达到千亿级别，其中汽车营收6617亿元，占广州工业的四分之一；深圳的电子、电气机械、专用设备制造、文体工美娱乐用品、橡胶塑料制品行业营收超过千亿，其中电子制造营收高达2.53万亿元，占深圳工业的一半，是当之无愧的支柱产业。

从就业人员看，深圳工业企业从业人员是广州的2.33倍。四经普显示，2018年广州、深圳工业企业从业人员数量分别为181、422万人。其中，广州的电子、汽车制造业企业从业人员最多，分别有22.5万人、17.9万人，占全部工业的12%、10%。深圳的电子制造从业人员超过160万人，占比达38%，人均营收达到135.4万元，较深圳工业整体的人均营收高出近50%，而深圳的电气、专用设备制造企业从业人员也超过30万人。

从区域分布看，广州第二产业分布格局适度集中，深圳则较为分散。在“退城入园”等政策要求下，中心城区的工业企业逐步转入市郊的卫星城（开发区），如广州市黄埔区、深圳市龙岗区已成为工业集中区域，2023年第二产业增加值分别占到全市的29.9%、25.6%。我们借助城市首位度的分析框架，根据“四城市指数”来分析产业集聚的合理程度。数据表明，广州、深圳的第二产业四城市指数分别为0.96、0.66，前者接近1，后者则远低于1，意味着广州第二产业向黄埔区适度集中，而深圳的第二产业格局相对分散，龙岗、南山、宝安规模相近，区域间的辐射作用或较难发挥。

广州与深圳工业差异的背后，或体现产业环境、空间布局、人口结构的影响。

第一，深圳依赖电子“一业独大”，而广州依靠汽车、电子、化工三大支柱，产业面临的宏观环境不同，或导致了广深工业走势的差异。近年来，全球数字化进程加速，信息技术不断进步，电子产品需求高速扩张，汽车消费虽然也呈现快速增长，但仍受到一些因素影响，如全球汽车产业向新能源变革，技术升级和市场需求步伐减慢。面对汽车产业的瓶颈，广州须主动寻求产业转型，而转型期间也必然面临“阵痛”。此外，广州化工业比重较高，而化工面临的环保约束趋于严厉，对广州工业也带来了一定影响。

第二，广州工业的外溢效应受到主导产业放缓的制约，而深圳的区域间强竞争叠加制度创新，提升了产业竞争力。广州的第二产业适度集中，对产业外溢、集群化发展有利，但汽车等产业本身的瓶颈却导致外溢效果削弱。反观深圳，由于工业格局“首位度”弱，“群龙无首”导致区域间辐射减少、竞争增多，再叠加经济特区制度优势允许和鼓励各类政策创新试点，下级行政区域通过招商、投资、外贸等方面政策创新，不断完善营商环境，或在无形之中提升了深圳的产业竞争力。

第三，深圳特殊的人口结构为产业发展带来了优势。一方面，深圳劳动年龄人口占比接近80%、性别比为122：100（广州为112：100），均较全国水平明显更高，或体现了深圳拥有众多的以男性为主的外来就业人口，为劳动密集产业提供了发展机遇。另一方面，深圳高校不多，但大学学历人群比重达28.8%，高于广州，丰富的高学历人才有利于技术密集产业落地。

（二）服务业：广州传统服务业较优，深圳金融和信息服务业发达

从总量看，广州、深圳服务业增加值相近，全国排名仅低于北京、上海。广州、深圳服务业增加值从2000年的1381、1095亿元升至2023年的2.23、2.16万亿元。2017、2018年，深圳第三产业增加值一度高于广州。2023年，深圳第三产业增加值相当于广州的96.9%。

从分行业增加值看，广州偏重传统服务业，深圳偏向金融和信息服务，总体看互有优劣。按照最近可比数据，在14个服务业行业中，广州有12个行业增加值较高，其中交运仓储邮政业、教育业、卫生和社会工作、批发零售业增加值达到深圳的1.9、1.9、1.7、1.4倍，体现广州传统服务业规模较大、功能齐全；深圳在银行、证券、互联网等领域龙头企业较多，金融业、信息服务业增加值分别较广州高出2300亿元、1400亿元，约为广州的2倍和1.7倍。

从就业人员看，广州服务业从业人员较深圳略少，按门类划分的就业结构与经济结构较为一致。四经普显示，2018年广州服务业从业人员为764万人，少于深圳的837万人（含个体从业人员）。其中，深圳金融业、信息服务业从业人数分别比广州多出42、17万人，是广州的1.5、1.3倍，广州则在教育、交运仓储邮政、卫生和社会工作等行业就业人员更多，三个行业各比深圳多出8万人。总体来看，广深按门类划分的服务业就业结构与行业增加值结构较为一致。广州服务业增加值高，但就业人员少于深圳，体现广州劳动生产率高、深圳的吸纳就业能力更强，但在深圳有优势的金融业、信息服务业则恰恰相反，广州这两个行业吸纳就业能力较强，但劳动生产率不及深圳。

从区域分布看，广深服务业集中分布在中心城区。2023年，广州中心城区（荔湾、越秀、海珠、天河）、深圳中心城区（罗湖、福田、南山、盐田）服务业增加值分别为1.1、1.2万亿元，占全市比重分别为59%、68%。考虑广州、深圳中心城区的GDP占全市比重为47%、53%，服务业比重明显高于GDP比重，这说明广深服务业集中分布在中心城区。

广深之间服务业的差异，需考虑城市功能、劳动生产率的影响。

第一，广深城市功能不同，或导致了二者服务业优势领域的差异。广州是全省政治、交通、文教中心，深圳则主要是华南地区的科创、金融中心，因而广州优于深圳的行业集中在传统服务业，如公共服务、交通、批零、教育等，这实际上也反映了“全省社会民生资源向省会集中”的常态，而深圳则倾向于集中支持现代服务业的发展，在信息服务、金融服务领域基础更好、规模更强。

第二，广深之间的服务业分工，亦与行业层面的生产效率差异有关。例如，广州批发零售业、交运仓储邮政业、教育业、公共管理的增加值高于深圳，相应行业的劳动生产率也比深圳高出3.3、7.2、6.8、4.0万元/人；深圳的信息服务业、金融业增加值高于广州，两个行业劳动生产率则比广州高出10.4、5.6万元/人。服务业分工在一定程度上体现了劳动生产率的相对优势。

（三）科技投入和产出：广州研发投入和产出较深圳仍有差距

广州研发投入规模靠前但强度不高，深圳则规模、强度双高。总量上，2022年广州、深圳R&D经费支出分别为988.36亿元、1880.49亿元，占全省22%、43%，分列全省前两位。研发强度上，深圳研发强度为5.81%，全省最高，广州仅为3.43%，与全省平均水平3.42%相当，落后于东莞和惠州，仅为全省第四。

广州企业研发投入占全市研发投入比重低于深圳。从规模看，广州企业R&D活动人员、R&D经费内部支出仅为深圳的40%和35%。从占比看，广州企业R&D经费内部支出占全市R&D经费内部支出的63%，比重为全省21个市中最低（全省平均88%），R&D活动人员也仅有63%来源于企业，也处于全省较低水平（全省平均87%），或与广州高校和科研机构R&D活动较活跃有关。深圳的两个比重则均为95%，较广州遥遥领先。

广州专利授权量与深圳差距较大，全部专利和发明专利授权量约为深圳的三分之二和一半。2022年，广州、深圳全市专利授权总量达到14.7、27.6万件，广州相当于深圳的53%，其中发明专利授权量分别为2.8、5.2万件，广州相当于深圳的53%。

全省高技术制造业、先进制造业集中于深圳，广州基础相对薄弱。2022年，深圳规上高技术制造业增加值占全省的61.3%，超过其余20个地级（副省级）市之和，且占本市规上工业的60%，而广州落后于东莞、惠州，仅为全省第四，占本市规上工业的19%。广州与深圳差异巨大，主要原因是在广州产业结构中占比较大的传统燃油汽车、石化属于传统产业，而非高技术产业。如按照广东省制订的先进制造业口径（包括电子、装备、石化、轻纺、材料、医药六大产业），广州、深圳先进制造业分别占全省的14%、33%，占本市规上工业比重则为61%、67%。

三、省府门户vs“计划单列”：谁对中央和省级财政贡献更大？

广州与深圳的城市功能差异不仅体现在经济结构不同，财政体制也是一个重要的方面。近年来，广州财政收入、可用财力均为深圳的一半左右，其背后固然有经济总量、产业结构的差异，但广深财政体制的差异则进一步拉大了可用财力的差别。广州创造的财政不仅向中央贡献，而且向广东省级财政贡献较大，而深圳计划单列市的地位，使其财政主要向中央贡献，税收是否需要与省级分享是广深财政差异的突出因素。基于一般公共预算收入的最终分配结果，2019年广州创造的收入中归属中央、省级、市级及以下财政的比重分别为57：10：33，深圳创造的收入则为57：1：42，广州自留比例低于深圳9个百分点。

（一）全市财政和债务情况：广州财政自给率低于深圳，对转移性支付和土地出让收入依赖性较高

1、一般公共预算

广州财政自给率处于全省中上游，深圳则为全省第二。2000年至2023年，广州、深圳全市一般公共预算收入分别从200.5、221.9亿元增长到1945.1、4112.9亿元，年均增长10.4%、13.5%，一般公共预算支出分别从240.7、225.6亿元增长到2971.6、5012.4亿元，年均增长11.5%、14.4%。从人均看，广深人均一般公共预算收入从0.2、0.32万元增长到1.0、2.3万元，人均一般公共预算支出从0.24、0.32万元增长到1.6、2.8万元。广州财政自给率从83.3%降至65.5%，深圳则从98.4%降到82.1%，目前分别全省第六、第二。其中，广州和深圳税收收入占一般公共预算收入的比重分别为70.4%、84.3%，财政收入质量良好。

2、政府性基金预算

广州政府性基金收支规模高、增长快，深圳规模小于广州。2010年至2023年，广州、深圳政府性基金预算收入分别从526.5、237.5亿元增长到1621.9、875.5亿元，2023年分别占全省的36%、19%。政府性基金预算支出分别从509.8、232.8亿元增长到1953.3、1369.4亿元，2023年分别占全省的24%、17%。

广州对土地财政依赖程度高于深圳。以国有土地出让权收入/（政府性基金收入 一般公共预算收入）来衡量广深对土地财政的依赖程度，2023年广州、深圳土地财政依赖度分别达到45.5%、17.6%。

3、社保基金预算和国有资本经营预算

得益于经济发展与人口持续流入，广深社保基金预算可持续性良好，均实现当年结余。目前，广州、深圳社保基金包括7个全国险种，其中企业职工基本养老保险基金和工伤保险基金已实现省级统筹。此外，深圳社保基金中另有3个自有险种。2020年，广州社保基金预算收入、支出、当年结余为977、789、188亿元（不含省级统筹险种，下同），深圳为1107、623、484亿元，如按可比口径（不计3个深圳自有险种）则深圳为1017、588、429亿元，深圳社保基金规模稍高于广州。从累计结余看，广州、深圳社保余额较充足，2023年社保基金累计余额分别为1906、2992亿元。以累计结余与当年基金支出之比衡量社保基金可持续性，2023年末广深社保基金累计结余可持续月数为29、57.6个月。

广深国有资本经营预算收入分别为49.8、96.4亿元。2023年，广州全市国有资本经营预算收入49.8亿元，安排支出30亿元，深圳全市国有资本经营预算收入96.4亿元，安排支出67.5亿元。

4、债务水平

广州地方政府债务和城投债负债水平均高于深圳，但总体均属于较低水平。一方面，新《预算法》实施以来，广州地方政府一般债、专项债水平一直高于深圳，2023年广深一般债余额分别为930、133亿元，专项债余额分别为4602、2560亿元，地方债合计余额为5532、2692亿元，相当于地区生产总值的18.2%、7.8%。另一方面，广州城投债数量、规模、久期大于深圳。按Wind口径，截至2023年末，广州、深圳存续城投债分别有220、112只，余额2611、1379亿元。

（二）财政的贡献：广深对中央财政贡献比例持平，广州对省级财政贡献高，而深圳自留比重较高

从数据上看，广州一般公共预算收入为深圳的一半左右，与广州GDP达到深圳的90%相比极不相称。但是，“地方一般公共预算收入”是我国分税制财政体制下的结果，既不能完全反映当地创造和组织财政收入的能力，也不完全反映当地实际可用财力，应根据广深筹集的各级一般公共预算收入和全市实际可用财力进行评价。1994年分税制改革以来，我国财政资金分配过程主要包括初次分配和再分配两大环节。税收分享（分税）属于初次分配，将一个地区所有的税收分配给中央级、省级、市级等各级财政，加上非税收入即为各级财政的一般公共预算收入。在此基础上，上级政府再通过对地方的转移支付和税收返还形成再分配效应，地方可用财力和覆盖支出的能力将得以提高，有利于区域均衡发展和基本公共服务均等化。

我们将按照“筹集收入—划分收入（含税收分享）—补助和上解”的次序，深入分析广深两市对中央、省级财政的贡献。需要专门说明的是，下文中财政收入、财力等概念仅限于一般公共预算，不包括政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。

第一，来源于广州的各级一般公共预算收入合计约为深圳的七成，或主要与经济总量、产业结构等影响因素有关。

由于相关年鉴和官网暂未发布2023年财政结构的完整数据，故使用2019年数据进行分析测算。2019年，来源于广州、深圳的所有一般公共预算收入（含中央级和省级收入）分别为6338、9424亿元，广州约为深圳的七成。从原因看，或与广州GDP仅为深圳的90%、产业结构以增值税税率较低的服务业为主、减税政策在广深效果不同等因素有关。由于本节关注点更多地在于广深对中央和省级财政的贡献上，对广深一般财政收入背后因素将不做具体分析。此外，基于上述数据，广深平均每万元GDP实现一般公共预算收入2658、3491元，总体看广州经济主体承担的税负强度较深圳略低。

第二，转移支付前，广州市自留一般公共预算收入比重低于深圳13个百分点。

根据现行财政制度，广州、深圳产生的所有一般公共预算收入，划分到了中央级、省级、市级及以下财政。从2019年财政数据看，广州的三者占比为57：17：27，深圳则为60：0：40。广州市自留比重低于深圳13个百分点，这正是“初次分配”的结果。在“初次分配”中，央地、省市的分税制确定了税收如何在不同预算层级之间分享，而分享方法对于分享结果具有极大的影响。我们将不同税种的分享结果进行了测算。总的来看，在广深产生的中央级一般公共预算收入中，最大的来源是增值税、企业所得税、个人所得税三个主体税种的中央分享部分，而海关代征税收也占据一定比重；广州产生的省级财政收入，以及广深产生的市级及以下财政收入，则均以增值税、企业所得税、个人所得税和土地增值税四个税种的收入为主。

增值税、企业所得税、个人所得税、土地增值税四个税种对于各级财政都极为重要，我们测算四个税种（增值税和企业所得税仅包括分享部分，下同）占到广州（深圳）创造的中央及省级收入的55%（48%），占广州（深圳）全市一般公共预算收入的50%（69%）。下面举例说明我们的测算方法。广州的增值税（分享部分）由中央、广东省、广州市分享50%、25%、25%，深圳则是中央与深圳市五五分成。根据2019年决算中广州、深圳全市增值税收入430、1164亿元，我们测算广州贡献中央和省级增值税收入（分享部分）1290亿元（中央和省级分别为860、430亿元），而深圳贡献中央级增值税收入（分享部分）1164亿元。

第三，转移支付后，广州财力中有三分之二贡献给了中央和省级财政，广州市自留的财政收入比重低于深圳9个百分点。

再分配在初次分配的基础上进行，表现为中央级与深圳、省级与广州深圳之间的补助和上解。2019年，广州收到的省级净补助为401亿元，深圳收到净补助177亿元（中央净补助278亿元、对省级净上解101亿元）。将初次分配和再分配的效果加总，广深贡献的中央、省、市可用财力比重分别为57：10：33、57：1：42。可见，补助和上解对可用财力分配有一定影响，但影响不大。从结果看，广州产生的各级一般公共预算收入中，最终归属省级财政的比重较深圳高出9个百分点，导致广州财政收入自留比例更低，广州最终可用财力约为深圳的一半，差距较为明显。

此外，从微观层面看，广深企业税负存在差异，深圳的税收优惠相对更具优势，或对广州招商落地产生冲击。广州和深圳作为沿海经济开放区和经济特区，长期以来享受了一定的税收优惠，但若两相比较，深圳的优惠常常更优。例如，深圳前海深港合作区享受15%的企业所得税优惠税率政策，涉及现代物流、信息服务、科技服务、文化创意、新能源、新材料、医药、环保等领域，河套合作区也有类似政策，前海和河套都非常临近深圳的核心区域，广州则仅有南沙合作区享受类似政策，而该区域离广州的核心区域相对较远。这并不利于广州在特定新兴行业的招商引资。

四、广州与深圳城市竞争力具有哪些独特优势？

（一）基础设施：广州宜居城市环境的基石

广州交运物流枢纽作用强、市内交通承载力好、教育科研资源丰富、医疗卫生水平良好，各类基础设施和公共服务相对完善，支撑了城市的宜居环境。在老龄化加剧、全国人口见顶回落的预期下，宜居的城市环境将对吸引劳动者前来定居和工作发挥重要的作用，有望成为人口集聚、产业发展、经济繁荣的重要因素。

1、交通运输

广州城际交通设施基础牢、运量高，市际交通客货运量高于深圳，仅集装箱吞吐量略低于深圳。2022年，广州、深圳高速公路里程分别为1133、397公里，载货汽车保有量47、53万辆，港口泊位585、174个，货船保有量1310、224艘。2022年，广深全市货运量分别为9.1、4.1亿吨，其中公路货运量4.9、3.1亿吨，水路货运量3.7、1亿吨，集装箱吞吐量2486、3004万标箱，机场货物吞吐量204、151万吨。全市客运量分别为1.7、1亿人次，其中铁路客运量0.7、0.4亿人次，机场旅客吞吐量2611、2156万人次。

广州市内交通建设规模、运量规模超过深圳。道路方面，2022年广州、深圳市政道路长度分别为1.5、0.7万公里，道路面积2.2、1.5亿平方米。公共交通工具方面，市区公共汽车客运量37.6、7.4亿人次，轨道交通里程643、559公里，轨道交通客运量23.6、17.6亿人次。

2、教育

广州集聚了全省过半高校，高教资源遥遥领先，深圳异地办学高校较多。截至2024年6月，全省165家普通高等院校有84家坐落于广州，占全省51%，仅有10家坐落在深圳，占全省6%。近年来，深圳高等教育发展迅速，已布局了南方科技大学、清华深圳研究生院、北大深圳研究生院、哈工大（深圳）、中山大学（深圳校区）、香港中文大学（深圳）、深圳北理莫斯科大学、深圳理工大学等院校，大力招引高层次科研人才，逐步进入全球顶级科研“圈子”。广州近年来布局了华南理工大学广州国际校区和港科大（广州），市内的华农、广医、广中医入围“双一流”建设高校，高等院校建设方面取得了重大突破，但在引进顶尖学者和人才培养方面与深圳已经存在差距。

广州、深圳基础教育资源基础良好。从中学层次看，2000年到2022年广州、深圳在校生数分别从42.5、10.7万人提高到60.2、61.6万人，专任教师从2.4、0.7万人提高到4.9、5.0万人，深圳师生规模已经超过广州，两市师生比从1:17.6、1:16.2（全省1:20.2）降至1:12.4、1:12.2（全省1:13.5）。从小学层次看，2000年到2022年广州、深圳在校生数分别从75.7、31.4万人提高到120.4、116.7万人，专任教师从3.4、1.0万人提高到6.7、6.7万人，师生比从1:22.1、1:30.2（全省1:25.5）下降到1:17.9、1:17.5（全省1:18）。

3、卫生

广州医疗卫生资源优于深圳。2010年至2022年，广州、深圳医院数量分别从216、107家提高到298、151家，其中三甲综合医院20、15家，医院床位从5.3、2.1万张提高到10、5万张。卫生技术人员从9.6、5.6万名提高到19.6、11.8万名，其中执业医师从3.4、2.1万名提高到6.9、4.7万名，常住人口每万人医师数为36.6、26.4名。

（二）金融：深圳建设创新高地的旗帜

2023年10月中央金融工作会议指出，金融要为经济社会发展提供高质量服务。深圳正是金融支持科技、产业发展的先行者。作为深交所所在地，深圳对金融机构和上市公司具有强大吸引力，金融业法人数量和总资产远高于广州，又由于深圳资本市场发达、投资机构较多，双创等领域的企业也乐于落地深圳；与深圳相比，广州作为省会、央行广东省分行和广期所所在地，能够吸引银行、期货等一些金融机构落地。四经普数据显示，2018年广州金融业法人单位共有5150个，深圳则达到15099个，相当于广州的三倍。从就业人员看，广深分别为81万人和123万人，深圳也比广州多出50%。从总资产看，广深金融业总资产分别为0.4、2.1万亿元，深圳达到广州的5倍。

深圳的市场主体信贷活动较广州的市场主体更活跃。存贷款方面，深圳存贷款余额、增速高于广州。从规模看，2023年广州、深圳金融机构本外币存款余额分别为8.7、13.3万亿元，贷款余额分别为7.7、9.2万亿元，广州分别为深圳的65%、83%。从增速看，2010至2023年广州、深圳存款余额复合年均增长10.4%、14.9%，贷款余额复合年均增长12.7%、14%。

深圳集中了大量的上市公司。截至2023年末，沪深两市及北交所合计5356家A股上市公司中，广州有154家，深圳则达到419家，分别占全省的17%、48%。分板块看，广州有三分之二的A股上市企业在深圳上市，三分之一在上海上市，而深圳80%的A股上市企业在深圳上市，17%在上海上市。

深圳创业投资活动更多，广州则拥有两家头部公募基金。深圳私募和公募基金管理人数量远高于广州。从私募基金看，2023年末广州、深圳分别有976家、2956家私募基金管理人（按办公地），在管基金数量分别为7808个、20235个，其中私募股权（创业投资）基金管理人分别有481家、1527家，或显示深圳创业投资活动更加活跃。从公募基金看，广州公募基金管理人（按办公地）有4家，深圳则达到34家，发行基金数分别为883、3125个，基金资产净值分别为3.3、7.6万亿元。广州在管理人数量远少于深圳的情况下，资产净值达到深圳的一半，主要原因是广州拥有易方达、广发基金这两家头部公募基金企业，规模位列全国第一、第三位，高于深圳所有公募基金。

广州信用债存量高于深圳。截至2023年末，广东信用债存量达到6429只，余额9万亿元，其中广州、深圳信用债存量为1986、2763只，余额4.6、3.5万亿元，分别占全省余额的51%、39%。

五、对广州未来政策导向的思考

第一，广深经济总量的变迁的背后，透出了深圳经济中的创新底色，深圳加快建设现代化产业体系、创新体系的成果正在逐步释放。广州未来要抓好新能源汽车、电子、生物医药、互联网和电子商务等优势赛道，推进广深合作及双城改革联动，强化广州在粤港澳大湾区的核心引擎功能。实体经济是经济发展的根基。近年来，深圳准确选中增速快、覆盖面广、创新机遇丰富的电子信息行业，并在这一赛道长期深耕，在本市和周边城市逐渐培育良好的产业生态、创新体系，初步建成以华为、腾讯、TCL等企业为代表，以电子信息和互联网为特色的世界级产业集群。这些企业已成为全球市场的领军者，本身具有强大的生产能力，又能带动上下游产能资源高效集聚，还能够吸引国际顶级创新人才和各类创新资源，使深圳在交锋激烈的全球经贸环境中所向披靡。

广州在交通运输、批发零售、商务服务等传统服务业优势明显，但外溢性、带动性欠佳，后劲不足。从短期来看，广州经济还受到市场需求波动带来的阶段性冲击，汽车制造业是今年以来的最大拖累因素。1-8月，广州汽车制造业规模工业增加值下降16.5%；广汽集团1-9月销量同比下降25.59%，日产中国（主要为东风日产）1-9月销量同比下降9.1%；新能源汽车中，广汽埃安连续8个月销量同比下降，小鹏见底反弹却面临新车型“M03”产能不足。展望未来，广州应把握好新能源汽车、电子、生物医药、互联网和电子商务等广州有底子、有市场、有潜力的几个领域，要引导企业在技术突破、产品设计、业务创新等方面下更多功夫，同时积极吸引优质企业和高层次人才落户广州，推动广州的创新生态优化和产业能级提升。用好省同等力度支持广州和特事特办工作机制，以改革联动为牵引加强广深“双城联动”，在更高起点上推进改革开放，积极吸收深圳全面深化改革形成的有益经验，提高要素市场化配置能力，保持产业政策的稳定性，增强企业预期和信心，为广州、大湾区乃至全国的经济发展注入更强劲动力。

第二，深化市以下财税体制改革，调整优化市与区之间的财政收入分享方案，为各区招商引资提供合理和相对公平的激励机制。其一，根据广州的现行财税体制，广州市与区之间增值税、企业所得税等税收的分享比例在各区之间并不统一。一方面是不符合国办发〔2022〕20号文件中“同一税费收入在市与所辖区之间的归属和分享比例原则上应逐步统一”的要求，另一方面是导致了各区发展经济的激励相差甚远，各区始终不是在一条起跑线竞争，自定的优惠措施也无法进行横向对比，更容易引发客商的疑惑和误解，成为招商引资不必要的障碍。

其二，不同于深圳将土地出让收入统筹到市本级的做法，广州目前还存在按照项目隶属关系划分土地出让收入的做法。这导致一些城区依赖和过度关注土地出让，而对经济发展缺乏长远谋划。未来应提升市级财政对土地出让收入的分享比例，逐步将其转变为市级固定收入。

其三，全国新一轮财税体制改革即将落地，消费税征收环节后移和收入下放、部分非税收入管理权限下放、事权和支出责任上移有望为广州带来一定的增量财力并减轻支出责任。

其四，由于广州受到深圳特别是前海、河套合作区税收倾斜的冲击，容易导致企业外迁、税收流失，未来要积极争取调整省市财政收入分享比例、争取优惠税率、争取转移支付等，逐步改善广深政府财力均衡程度，拉近与深圳的“起跑线”距离。

第三，深耕科技创新，加大教育投入，研究新设1-2所高水平研究型大学。科技是第一生产力，人才是第一资源。广东2022年启动了基础与应用基础研究十年“卓粤”计划，广东省委以2024年1号文发布了关于建设教育强省的意见，体现了对基础研究和人才教育的高度重视。从省内来看，深圳在培育全过程创新生态链、引进一流高等教育资源等方面已经走在全国前列，支持科教事业发展的经验值得广州借鉴学习。特别是深圳在支持既有深圳大学发展壮大的同时，本世纪以来先后建立（含引进）清华深圳研究生院、北大深圳研究生院、哈工大（深圳）、南方科技大学、中山大学深圳校区、香港中文大学（深圳）、深圳北理莫斯科大学等，这些高校（及校区）如今逐渐步入成果收获期，为深圳提供源源不断的高层次人才，并助推深圳成为全球知名、国内一流的科研基地。今年9月，依托中科院资源建设的深圳理工大学正式开学。考虑到位于广州的、办学实力相近的高校主要有中山大学、华南理工大学、暨南大学、华南师范大学、港科大（广州）等，相较于深圳出现了一定差距，所培养的人才和吸引的创新资源难以充分满足广州科技创新的需要。经验表明，推动现有高校发展壮大固然重要，但要实现质的飞跃，往往要依托于高标准规划、高水平建设新的一流研究型大学。未来可研究统筹驻穗中科院院所等资源力量，新设广州科技大学等1-2所国际化、高水平的研究型大学。

第四，深入开展土地整理，盘活低效用地，优化产业发展空间。土地是广州的紧缺要素，也是广州发展的最大制约因素之一。从深圳的经验来看，深圳一方面通过法律途径将土地权属上收，使政府在国土空间利用方面获得更大主动权，另一方面是鼓励企业落户深莞边界、深惠边界地带，激发临近城市开展配套建设的主动性、积极性。广州目前面临村级工业园等低效用地分布破碎、权属不清、整治困难，产业集聚区的配套生活设施用地不足、建设缓慢等问题。未来一段时间仍要加紧开展城市更新和存量土地整治提升，积极争取国家、省支持广州探索土地制度改革，适时异地拓展土地空间，同时还要增强市内供电、供气、供水等保障能力。

第五，通过做大金融市场主体，创新金融产品和服务，建设多层次资本市场，提升广州金融服务支持科技创新的能力，推动金融高质量发展。中央金融工作会议指出，金融是国民经济的血脉，是国家核心竞争力的重要组成部分。我们认为，增强金融对科技、产业的支撑能力，是健全产业基础、抢占创新高地、实现高质量发展的关键。一是全方位提升广州金融业的影响力，打造现代金融控股集团，做优做大做强银行券商基金等本地法人金融机构，推动大湾区国际商业银行落地，提升广州金融业资产规模和综合实力。二是大力发展科技金融，推动社会资本投入科研成果转化及科技企业孵化，对百济神州、小鹏汽车等投资项目总结和复制成功经验，持续实施“科创领头羊”、“上市苗圃”培育工程。三是支持广州期货交易所打造国际级金融基础设施，吸引全国性金融要素交易市场落户，支持广东股权交易中心完善中小微企业综合金融服务体系，助力广州高质量建设多层次资本市场。

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